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Asociatividad y compras públicas para la innovación

En el marco de un taller interno dictado en la sede del Centro Interdisciplinario de Estudios en Ciencia, Tecnología e Innovación (CIECTI), el equipo coordinado por Miguel Lengyel e integrado por Carlos Aggio, Darío Milesi, Analía Erbes, Luis Abinader, Vladimiro Verre y Viviana Ramallo, presentó los avances realizados en los proyectos de investigación “Asociatividad para la innovación con alto impacto sectorial. Análisis de la experiencia argentina de asociación público-privada en el marco del FONARSEC” y “Marcos regulatorios para la innovación: compras públicas”.

El primer proyecto tiene como objetivo analizar los Fondos Sectoriales (FS) gestionados por el FONARSEC. El relevamiento de la información tomó como unidad de análisis a los consorcios asociativos públicoprivado (CAPP) financiados en el marco del FONARSEC con el fin de identificar las tendencias, características, hechos estilizados y patrones de comportamiento de los proyectos financiados en el marco de este instrumento. En particular, se abordó la dinámica de vinculación entre los integrantes de estos consorcios y, al mismo tiempo, se indagó sobre las principales características de estos proyectos en términos de sus rasgos generales, el grado de avance y los resultados preliminares obtenidos por los mismos.

Entre las conclusiones preliminares de la primera etapa de análisis de la información, surge que los FS lograron canalizar de manera efectiva recursos hacia objetivos de desarrollo sectorial concretos, priorizados por la política pública, contribuyendo a modificar la lógica previa de intervención dominada por el sistema de ciencia y tecnología. En este sentido, se trata de un instrumento que valida la lógica de intervención focalizada. Asimismo, podría concluirse que el requisito asociativo fue decisivo para que agentes públicos y privados decidieran articular esfuerzos a fin de perseguir conjuntamente objetivos que por su complejidad (tecnológica, económica y de dotaciones de capacidad humanas y físicas) no hubieran podido abordar individualmente.Impulsados por el imperativo de asociatividad, se observa que estos consorcios han logrado diversos tipos de acuerdos relacionados con dimensiones centrales tales como la distribución de ganancias y los criterios de apropiabilidad, entre otras.

La segunda etapa del análisis se articula en torno a algunas preguntas centrales que avanzan en complejidad sobre el análisis anterior: ¿Cuáles son las variables estructurales que permiten identificar diferencias en la dinámica asociativa de los consorcios? ¿Es posible identificar diferentes comportamientos de articulación entre los consorcios relevados? En caso positivo, ¿cuáles son las variables que permiten diferenciar estos comportamientos? ¿Qué características presenta cada uno de los mismos? ¿Existen articulaciones entre los diferentes proyectos presentados? ¿Quiénes son los agentes articuladores centrales de las redes generadas en el marco de los FONARSEC?

El equipo de investigación del CIECTI destacó tres espacios de intervención de la política pública que validan y/o podrían contribuir a fortalecer el impacto directo e indirecto de este instrumento:

• La heterogeneidad de comportamientos asociados a las características estructurales de los consorcios, destaca la existencia de particularidades en términos de dinámica asociativa que generan un espacio para el desarrollo de programas específicos orientados a la atención de estas particularidades. Este resultado valida una experiencia interesante como lo es la de los FITR.

• La identificación de estrategias asociativas diferenciadas que consideran el pasado, el presente y el futuro de las interacciones, pone en evidencia la necesidad de intervenciones diferenciadas, que incluyen desde la potenciación de redes existentes (en el extremo de estrategias más virtuosas), hasta la creación de capacidades (en las estrategias menos dinámicas).

• La presencia de una densa red de articulaciones en el marco del FONARSEC en la que las instituciones científico-tecnológicas son los principales nodos articuladores, también abre una posibilidad de intervención focalizada con los mismos, con perspectivas de derrame hacia otros agentes productivos y generadores de conocimientos.

Marcos regulatorios para la innovación: compras públicas

En Argentina se verifican en los últimos años tres tendencias que buscan posicionar a las compras públicas para la innovación en un lugar de centralidad: (i) la creciente utilización del poder de compra del Estado como herramienta de política social y económica; (ii) el mayor énfasis en la promoción del desarrollo de soluciones innovadoras y la incorporación de éstas a los procesos productivos; y (iii) la política de desarrollo de proveedores y sustitución de importaciones. El trabajo de investigación del CIECTI “Marcos regulatorios para la innovación: compras públicas”, llevado adelante por Sabrina Comotto y Angelina Meza bajo la coordinación de Miguel Lengyel, se propone analizar cómo el sistema de compras públicas en Argentina puede emplearse para promover la innovación.

Luego de presentar un cuadro de clasificación de las compras públicas para la innovación (CPI) basada en diferentes criterios (según usuario final del producto; grado y tipo de innovación; y según el tipo de fallos a los que buscan responder) y de realizar un relevamiento del marco normativo nacional, internacional y regional en la materia, el equipo describió los márgenes de maniobrabilidad del Estado para adquirir bienes y servicios promoviendo la innovación. En este sentido, indicaron que en nuestro país, la implementación de políticas de compras para la innovación resulta de particular interés por la aparición de determinados factores sociopolíticos y jurídico-institucionales que pueden potenciar o limitar dichas posibilidades. Entre los primeros se destacan el resurgimiento en el país y en el mundo de los debates y de las iniciativas sobre desarrollo y promoción industrial y la creciente presión del sector empresario a fin de que se adopten políticas transversales de compras públicas.

Por su parte, entre los factores institucionales –que ocupan especialmente la atención de este estudio-, se destacan la ausencia de compromisos internacionales vigentes que obliguen a la Argentina en la materia y la incorporación al Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional (aprobado por Decreto Nº 893/12) de las siguientes herramientas con márgenes de maniobrabilidad para promover innovaciones a través de sus compras públicas:

• Iniciativa privada (Art. 201 del Reglamento).

• Etapa de publicidad previa o “elaboración participada de pliegos” (Arts. 32, 41 y 42 del Reglamento).

• Modalidad “llave en mano” (Art. 201 del Reglamento).

• Acuerdos marco (Arts. 225 y 226 del Reglamento).

Sin embargo, existen algunos aspectos jurídico-institucionales que tienden a condicionar o limitar los márgenes de maniobrabilidad para implementar iniciativas de compras para la innovación:

• Inexistencia de mecanismos de compras públicas pre-comerciales.

• Ausencia de un procedimiento negociado u otra modalidad que permita una mayor flexibilidad en la defi- nición del objeto y demás condiciones contractuales esenciales.

• Imposibilidad de ajuste o actualización de los precios del contrato.

• Limitaciones a las “redefiniciones cualitativas” del objeto contractual.

Estas herramientas nuevas y condicionantes jurídico-institucionales serán el punto de partida para las propuestas de lineamientos para el desarrollo de herramientas de CPI que se desarrollarán en la segunda etapa de esta investigación (actualmente en curso).